Click here for an English version of the abstract.

Titel: Een kwalitatieve en kwantitatieve vergelijking van het Nederlandse en het Duitse verpakkingsafvalbeleid
Datum: 26-02-1998 (19980226)
Uitgave: Januari 1999
Taal: Nederlands
Aantal pagina's: 92
Bestelnummer: 9901
Auteurs:
Martijn Aarts, Gert-Jan Beernink, Chris Evenhuis, Jennifer Grant, Farrah Henriquez, Lindske van Hulst, Amber Kreleger, Ewout Krijger, Kevin Ooteman, Harold van den Os, Maaike Stomp, Matthias Zeeman, Levien van Zon

Het rapport is uitgegeven door de Dienst Voorlichting en Externe Betrekkingen (Wetenschapswinkel) van de VU in Amsterdam. Het kost 10,66 euro (incl. verzendkosten) en kan besteld worden door een e-mail met daarin uw uw volledige naam en adres en het te bestellen rapportnummer 9901 te sturen naar wetenschapswinkel@dienst.vu.nl. U krijgt dan het rapport met een acceptgiro toegestuurd.

Sinds de 'Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval' op 31 december 1994 werd ondertekend en ingevoerd, hebben diverse lidstaten van de EU uiteenlopende invullingen gegeven aan de inhoud van deze richtlijn. Zo is een situatie ontstaan, waarin iedere lidstaat zijn eigen middelen hanteert om een gezamenlijk doel te bereiken: het realiseren van de in de Richtlijn verplichte percentages voor hergebruik. Deze doelstelling kan alleen worden behaald door zoveel mogelijk verpakkingsafval terug te winnen en te hergebruiken, en produktie van nieuw verpakkingsmateriaal terug te dringen.

Nederland heeft de Richtlijn in de wetgeving geïmplementeerd in de vorm van de 'Ministeriële Regeling Verpakking en Verpakkingsafval', die iedereen, die een produkt in een verpakking op de markt brengt, verplicht het verpakkingsafval te beperken, te hergebruiken en hierover rapport uit te brengen aan het ministerie van VROM. De Regeling was voor de industrie de aanleiding tot het sluiten van een convenant, het Convenant Verpakkingen II, waarin bedrijven gezamenlijke verantwoording nemen voor het realiseren van de doelstellingen van de Regeling.

In Duitsland wordt momenteel gewerkt aan een vernieuwde 'Verpackungsverordnung' die de Richtlijn implementeert. Op basis van de huidige Verordnung is een systeem ontworpen dat een geldstroom op gang brengt, om de in de Verordnung verplichte inzameling en hergebruik te financieren: het Duales System Deutschland (DSD). De basis van deze geldstroom vormt de 'Grüne Punkt'. Bedrijven kunnen tegen vergoeding aan DSD hun verpakkingen voorzien van deze Grüne Punkt, en op die manier de verantwoordelijkheid voor de inzameling en verwerking van het verpakkingsafval overdragen aan DSD.

Bij een oppervlakkige beschouwing van de twee verwerkingssystemen lijkt het Duitse Duales System beter dan het Nederlandse Verpakkingsconvenant te slagen in het realiseren van de in de Richtlijn genoemde doelstellingen. Uit jaarverslagen is op te maken dat Duitsland aanzienlijke resultaten boekt op het gebied van de hoeveelheden inzameling en hergebruik van verpakkingsafval. Het is echter niet duidelijk of het Duales System ook bijdraagt tot de ontwikkeling van milieuvriendelijker verpakkingsmateriaal, of - in een bredere context - in hoeverre het systeem de bewustwording ten aanzien van de verpakkingsproblematiek vergroot. Verder is weinig bekend over de manier waarop de cijfers voor de gegeven resultaten bepaald zijn.

Het is daarom van belang om een beter en vollediger inzicht te hebben in de opbouw en werking van de systemen ten opzichte van elkaar, voordat een duidelijk oordeel over het al dan niet beter functioneren van het Duales System gedaan kan worden. Ook is het van belang om de wijze waarop de cijfers van de resultaten van beide systemen zijn verzameld te achterhalen, en in hoeverre deze cijfers met elkaar te vergelijken zijn.

De opzet van het projekt is gebaseerd op een aantal onderzoeksvragen, die door de projektgroep gezamenlijk zijn opgesteld. De benodigde informatie om de beoogde doelstelling te realiseren is verkregen middels literatuuronderzoek, interviews met -en vragenlijsten aan contactpersonen van de diverse betrokken partijen.

Het Convenant Verpakkingen II is een vrijwillige afspraak tussen overheid en verpakkingsbedrijven om hogere percentages hergebruik van verpakkingsafval te halen dan in de EU-richtlijnen en de Regeling Verpakkingen en Verpakkingsafval als maximum worden aangegeven. Aansluiting bij het Convenant Verpakkingen II ontslaat verpakkingsbedrijven van de individuele verplichtingen waar ze volgens de Regeling aan moeten voldoen. Dit houdt een aanmerkelijke vermindering van de administratieve en financiële lasten in voor zowel overheid als bedrijven. Doelstelling van het Convenant II is de totale hoeveelheid te verbranden of te storten verpakkingsafval in 2001 maximaal 940 kT te laten bedragen. Dit moet onder andere gehaald worden door 10% preventie, gecorrigeerd voor de economische groei, en 65% hergebruik. Het zal waarschijnlijk moeilijk zijn deze 65% te behalen, met name omdat er voor kunststoffen geen apart inzamelingssysteem is. Dit verlaagt het totaalpercentage. In 1999 wordt het Convenant II geëvalueerd. Als blijkt dat de doelstellingen niet gehaald worden, moeten eventueel strengere maatregelen genomen worden.

In Nederland is er sprake van een gedeelde verantwoordelijkheid voor inzameling en verwerking tussen overheid en producent. De overheid is via de gemeenten verplicht tot het inzamelen van huishoudelijk afval en het gescheiden inzamelen van GFT-afval. De verantwoordelijkheid van de producent is beperkt tot de sturing en financiering van het hergebruikers-traject.

De basis voor het Nederlands afvalbeleid wordt gevormd door de 'Ladder van Lansink', waarin een voorkeursindeling van verwerkingsmethoden is vastgelegd. Men ziet in Nederland een duidelijke verschuiving ontstaan van storten, naar verbranden en herverwerken van afval.

Er wordt onderscheid gemaakt tussen twee soorten preventie: de kwalitatieve -en kwantitatieve preventie. De producenten en importeurs zijn verplicht verpakkingen te produceren met een zo laag mogelijke milieubelasting. De maatregelen die de producenten en importeurs moeten nemen zijn vastgelegd in het protocol preventie van het deelconvenant producenten / importeurs (Convenant II). Hierin staat onder andere dat de verpakkingsbedrijven elk jaar een deel van hun verpakkingen moeten beoordelen op milieubelasting. Hierbij moet vooral worden gekeken naar: de inzet van minder verpakkingsmateriaal en de mogelijkheid van recycling van het verpakkingsmateriaal na gebruik en de inzet van secundaire grondstoffen in verpakkingen.

Coopers & Lybrand verzamelt de inputcijfers afkomstig van producenten. RIVM bepaalt de outputcijfers en de hoeveelheid verpakkingsmateriaal die wordt herverwerkt, afkomstig van brancheorganisaties. De beide instellingen verwerken hun resultaten in een verslag dat ze ter beoordeling voorleggen aan de Commissie verpakkingen. Coopers & Lybrand controleert of bedrijven hebben meegewerkt aan het monitoringsysteem en of ze gegevens hebben aangeleverd volgens de afgesproken procedure. Als dit niet het geval is, kan de uitvoeringsorganisatie (het SVM-pact) de bedrijven uit het convenant zetten.

De acceptatie van het Convenant II bij de EU is nog twijfelachtig, omdat het convenant geen wettelijke regeling is. De politieke acceptatie binnen Nederland is groot, Groen Links is de enige partij die tegen het Convenant II heeft gestemd. Hun kritiek is hetzelfde als die van de maatschappelijke organisaties, namelijk dat de doelstellingen vanuit een milieuperspectief niet ver genoeg gaan. Aangezien het bedrijfsleven een grote rol heeft gespeeld bij de besluitvorming van de convenanten, is de acceptatie bij deze groep groot. Het draagvlak van het afvalinzamelings-systeem in Nederland bij de burgers is ook vrij groot, maar er zijn nog wel enige kritieken op de verpakkingen zelf.

Voor zowel glas als papier / karton wordt in Nederland en Duitsland gebruik gemaakt van een brengsysteem, waarbij de burger zelf zijn glazen of papieren verpakkingen naar de glas- respectievelijk papierbak brengt. In Nederland wordt voor papieren verpakkingen naast het brengsysteem ook gebruik gemaakt van een haalsysteem.

Bij de inzameling van composieten, ferro, non ferro en kunststof verpakkingen zijn er grote verschillen tussen de beide systemen. In Duitsland worden alle verpakkingen bestaande uit een van deze materialen in de gele bak (cq. gele zak) gedeponeerd. Deze gele bak wordt geleegd door DSD, waarna het verpakkingsafval naar materiaalsoort gescheiden wordt. In Nederland worden deze verpakkingen bij het overige afval gedeponeerd. Het vervuilde verpakkingsmateriaal is hierdoor moeilijk te scheiden (en te hergebruiken). In tegenstelling tot Nederland zijn in Duitsland aan alle quota, die gesteld zijn in de verpakkingsverordening, voldaan. In Nederland is alleen aan de doelstelling voor de materiaalstroom papier/karton voldaan. De hergebruikspercentages zijn in Duitsland voor alle materiaalstromen ook hoger dan in Nederland. De door DSD opgegeven hergebruikpercentages voor de verschillende materiaalstromen zijn erg hoog.

De preventie van verpakkingsmateriaal in Duitsland wordt aan de bedrijven overgelaten. Het is in hun eigen voordeel als hun verpakkingen gemakkelijk te herverwerken en licht zijn, aangezien dan minder voor de Grüne Punkten betaald hoeft te worden. De motivatie om lichtere verpakkingen te maken is dus een kwestie van geld en niet van een milieuvriendelijke motivatie. Het resultaat is wel dat de hoeveelheid verpakkingen afneemt. Als DSD de licentiekosten voor bepaalde materialen verlaagt, zullen de bedrijven onderzoeken of de verpakkingen goedkoper geproduceerd kunnen worden, maar niet automatisch milieuvriendelijker.

Door de DSD worden alle afvalstromen van verpakkingen afzonderlijk geregistreerd op hun weg van producent naar herverwerker. De producenten zijn verplicht de hoeveelheid en samenstelling van de door hen op de markt gebrachte verpakkingen op te geven omdat hier licenties aan verbonden zijn. De DSD heeft de bevoegdheid om de boekhouding van een inzamelaar / herverwerker te controleren, om vast te kunnen stellen of de door hen opgegeven hoeveelheden overeen komen met de werkelijkheid.

De EU is tevreden over het feit dat Duitsland een wettelijke regeling toepast, die voor alle bedrijven geldt. Het hergebruiks-percentage van verpakkingsafval van 72% is naar de mening van de EU te hoog, want dit veroorzaakt een verstoring van de interne markt van de EU. De deelstaten Beieren, Neder-Saxen en Baden-Wurtemberg hadden aanvankelijk kritiek op het Duale Systeem omdat ze van mening waren dat er onvoldoende aandacht aan afvalpreventie werd besteed. De acceptatie bij de Duitse bedrijven is aan de ene kant gering, omdat ze niet bij de besluitvorming werden betrokken. Aan de andere kant zijn ze tevreden, dat DSD nu voor de terugname van de verpakkingen zorgt en dat zij daar niet zelf meer verantwoordelijk voor zijn. In principe hebben de maatschappelijke organisaties niets tegen een systeem waarin de vervuiler betaald. Hun kritiek uit zich echter op het feit dat geen significante vermindering van verpakkingsafval wordt bereikt. De consument heeft het systeem volledig geaccepteerd.

Verschillend zijn de uitgangspunten van de overheden van Nederland en Duitsland. In Nederland zijn de kosten belangrijk, in Duitsland de effectiviteit van de systemen. In Nederland bestaat naast de wettelijke regeling een vrijwillige afspraak in de vorm van Convenant II. In Duitsland gelden alleen wettelijke regelingen. Omdat het Duitse systeem vastgesteld is in de vorm van wetten zijn veranderingen moeizaam door te voeren. Convenanten zijn wat dit betreft flexibeler en dus sneller aanpasbaar.

Allebei de systemen hebben de intentie de hoeveelheid verpakkingsmateriaal terug te dringen, en bovendien om zo milieuvriendelijk mogelijke verpakkingen te produceren, met het oog op verwerkbaarheid van de verpakkingen. Er is echter een verschil in beleidsvoering tussen de beide systemen. Nederlandse bedrijven zijn vrij in de manier waarop preventie wordt bereikt. Duitse bedrijven, die de kosten voor hun Grüne Punkt doorberekenen aan de consument, zullen - naast de direkte druk vanuit de overheid - een indirekte druk vanuit de consument ervaren om minder verpakkingen te produceren.

In Duitsland worden metalen, kunststof verpakkingen en composieten gescheiden ingezameld en apart gehouden van het restafval. Zo is het verpakkingsafval gemakkelijk te scheiden in aparte afvalstromen. Bovendien zijn de diverse materialen in het apart gehouden afval eenvoudig in cijfers uit te drukken. In Nederland worden deze materialen meegenomen in het restafval, wat het scheiden van composieten en kunststoffen, en de monitoring op het de inzamelingsstructuur bemoeilijkt. Bij deze afvalstromingen is het daarom onmogelijk hoge inzamelings-percentages te bereiken. In tegenstelling tot de situatie in Duitsland, worden in Nederland non-Ferro metalen nauwelijks gescheiden.

In Nederland en in Duitsland is de opgave van de hoeveelheid en samenstelling van de verpakkingen die op de markt gebracht worden verplicht. Bij de outputmeting van DSD worden alleen huishoudens, instanties en kleine bedrijven meegenomen. In Nederland worden behalve huishoudens en instanties ook de gehele Kantoor-, Winkel- en Diensten (KWD)-sector en de industrie meegenomen. Doordat de bepaling van de output in Duitsland - in tegenstelling tot Nederland - op een direkte manier gebeurt, is de nauwkeurigheid van deze bepaling in Duitsland groter dan in Nederland. In Duitsland is sprake van goede controle op de kwaliteit van de herverwerking. In Nederland bestaat een dergelijke kwaliteitscontrole officieel niet. De bepaling van de hoeveelheid gestort of verbrand verpakkingsafval wordt in Duitsland op een direkte en in Nederland op een indirekte manier gedaan.

Beide overheden staan achter hun systemen, hoewel in Duitsland een aantal deelstaten niet geheel tevreden is. In Nederland hebben de bedrijven het Convenant II geaccepteerd. In Duitsland is aan de ene kant de acceptatie door bedrijven gering, omdat zij niet bij de onderhandelingen zijn betrokken. Aan de andere kant is de acceptatie groot, omdat DSD van hen de verantwoordelijkheid voor de terugname en inzameling van de verpakkingen op van de bedrijven overneemt. In beide landen ondersteunen de maatschappelijke organisaties de systemen nauwelijks, omdat zij van mening zijn dat nog veel punten aangescherpt of toegevoegd kunnen worden. De Nederlandse en Duitse burgers accepteren het systeem in hun land, hoewel de Nederlandse burgers kritischer zijn.

Voor bedrijven die zich niet willen aansluiten bij Convenant II voldoet de Regeling goed. Voor bijna alle bedrijven is het echter uit financiële en administratieve overwegingen het gunstigst om zich aan te sluiten bij Convenant II. Belangrijkste voordeel van een convenant is het ruime draagvlak. Grootste nadeel is het feit dat een convenant geen wettelijke regeling is en de doelstellingen niet afgedwongen kunnen worden.

In Duitsland is het makkelijker om de ingezamelde verpakkingsmaterialen te scheiden en te hergebruiken dan in Nederland. In tegenstelling tot in Nederland zijn in Duitsland aan alle quota, die gesteld zijn in de verpakkingsverordnung, voldaan en de hergebruikspercentages zijn in Duitsland voor alle materialen hoger. De genoemde resultaten in Duitsland zijn echter discutabel. Het Duitse systeem lijkt een effectiever inzamelingssysteem, maar aan dit systeem zijn wel zeer hoge kosten verbonden. De verwerkingspercentages van beide landen zijn lastig te vergelijken.

Op het gebied van preventie is er weinig verschil tussen het Nederlandse en het Duitse systeem, maar de preventieve werking van het Duitse systeem lijkt beter.

De door DSD in Duitsland uitgevoerde outputmonitoring van het Duales System is van een nauwkeuriger aard dan de outputmonitoring in Nederland, maar in Nederland omvatten zowel de inzameling als de outputmonitoring meer afvalstromen.

De Nederlandse en Duitse bedrijven accepteren in beide landen de systemen, maar op verschillende manieren. Ook de burgers lijken in beide landen de systemen te accepteren, maar in Nederland kijken de burgers kritischer naar het systeem. De maatschappelijke organisaties in beide landen vinden echter dat het systeem in hun land nog op veel gebieden aangescherpt moet worden.

Wij zijn in ons onderzoek gekomen tot de volgende aanbevelingen: 

• Preventie is een onderdeel van dit onderzoek waarvan weinig concrete cijfers bekend zijn. Het is misschien lastig om preventie in cijfers uit te drukken. Preventie wordt nu vooral uitgedrukt in verschillen in de verpakkingen over een bepaalde periode. Misschien is het mogelijk om deze verschillen uit te drukken in gewichtsverschillen of materiaalverschillen. Dit zou een verder punt van onderzoek kunnen worden. Op deze manier zou je de preventie-resultaten in Duitsland en Nederland beter kunnen vergelijken.
• Interessant voor verder onderzoek kan zijn hoe de varianten van het Grüne Punkt systeem in de andere lidstaten van de Europese Unie (zoals België‘, Frankrijk en Oostenrijk) werken. Dit zijn namelijk varianten waarbij enige verbeteringen zijn aangebracht ten opzichte van het Duitse systeem. In ons onderzoek zijn we niet uitgebreid op deze varianten ingegaan. Misschien kan in later onderzoek het Duitse systeem vergeleken worden met zijn varianten.
• Een ander systeem is het systeem dat in Denemarken gebruikt wordt. Hier wordt niet het huisafval gerecycled maar het bedrijfsafval. Het bedrijfsafval is namelijk beter te scheiden en schoner. De resultaten van dit systeem zouden onderzocht kunnen worden.
• Eén van de verschillen tussen het Duitse systeem en het Nederlandse is dat het Duitse systeem alleen verpakkingsafval inzamelt van de huishoudens en een klein beetje van de KWD-sector. Een mogelijkheid voor een vervolgonderzoek zou kunnen zijn om te proberen de inzamelings- en verwerkingscijfers van het verpakkingsafval van de Duitse bedrijven te achterhalen. Door deze mee te nemen in de berekening van het totale verpakkingsafval in Duitsland is vervolgens een betere vergelijking te maken met Nederland, waar de afvalcijfers gebaseerd worden op het totale verpakkingsafval.

De volgende aanbevelingen kunnen in 1999 worden gebruikt voor de evaluatie van Convenant II:

• De preventiedoelstellingen die nu opgesteld zijn voor verpakkingen, zijn geen concrete doelstellingen waarbij percentages moeten worden behaald door de bedrijven. De preventie doelstellingen die in het Convenant II staan, zijn voor de bedrijven vrijblijvend. Met het opstellen van percentages voor verpakkingsafvalvermindering, zou beter gecontroleerd kunnen worden of bedrijven met hun verpakkingen milieubewust omgaan. De bedrijven zullen echter niet tevreden zijn met percentages, mede omdat de overheid dan vaste criteria heeft en met deze criteria ook maatregelen kan gaan treffen.
• Aan het Duitse Grüne Punkt systeem zitten voor- en nadelen. Het zou mogelijk kunnen zijn om de voordelen te verwerken in het Convenant II. Punten die in Duitsland beter ontwikkeld zijn dan in Nederland zijn onder andere de inzameling en de monitoring. Deze punten zouden, na een uitgebreid onderzoek in het Convenant II kunnen worden verwerkt.